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關于恩施州基本公共衛生服務 實施情況的調研報告

州人大常委會專題調研組

發布時間:2017-09-28 15:49 來源:恩施州人大教科文衛委 作者:李玉敏 編輯:向建偉

為進一步推進醫藥衛生體制改革,有效落實基本公共衛生服務項目,不斷提高基本公共衛生服務均等化水平,切實增強群眾獲得感,根據州人大常委會2017年工作要點安排,8月及9月上旬,州人大常委會組成調研組,由常委會副主任陳曉燕、陳學明分別帶隊,赴恩施市、利川市、鶴峰縣等縣市,調研基本公共衛生服務實施的基本情況。其它五縣的調研工作委托當地人大常委會進行。現將調研情況報告如下:

一、 基本情況

實施基本公共衛生服務,是新中國成立以來覆蓋范圍最大、受益人群最廣的一項公共衛生干預策略。恩施州自2009年起,全面實施基本公共衛生服務工作,服務項目(見附注)經過三次調整,涵蓋12大類46項。到2016年底,全州城鄉居民規范化電子檔案建檔率達到85.5%,累計為42.5萬名65歲以上老年人建立健康檔案,規范管理高血壓患者23.88萬人、糖尿病患者4.6萬人、重型精神病患者1.05萬人。其它指標如適齡兒童國家免疫規劃疫苗接種率、全州新生兒訪視率、0-6歲兒童健康管理率和系統管理率、孕產婦管理率、重型精神病患者管理率、老年人和0-36個月兒童中醫藥健康服務率、肺結核病患者管理率及流動人口衛生計生基本公共服務均等化到位率等指標完成情況良好。2017年5月,我州接受了2016年度國家基本公共衛生服務項目績效考核,取得了全國第七名的好成績。主要工作措施有:

(一)加強組織領導,抓好貫徹落實。州委、州政府及各縣市委、政府高度重視基本公共衛生服務工作,把實施好基本公共衛生服務項目作為民生工程來抓。州及各縣市成立了基本公共衛生服務項目管理領導小組,組建了專家庫,出臺了督導考核辦法。各縣市按照國家、省、州要求,制定了實施方案,探索建立了縣、鄉、村三級上下聯動的管理和工作模式。強化了鄉鎮衛生院(社區衛生服務中心)公共衛生科標準化建設,以簽約服務為載體,實行分片包干,組建了責任醫師團隊,探索建立全科醫生與居民之間良好的契約服務關系。

(二)開展項目培訓,提升人員素質。為了提升基本公共衛生服務水平和能力,全州加大了分級分類培訓力度,州委組織部和州衛計委已安排383.91萬元,啟動實施恩施州精準扶貧農村醫療衛生人才能力提升工程,將基本公共衛生服務項目實施作為重點培訓內容,擬用三年時間,實現對全州村醫培訓和“一對一”結對幫扶全覆蓋。州衛計委相繼在州中心醫院、湖北民族學院附屬民大醫院舉辦師資力量培訓班、骨干村醫培訓班,累計培訓師資300人,村醫240人。各縣市開辦村醫培訓班,采取集中培訓和分片培訓、縣市級培訓和鄉鎮輪訓相結合等方式開展培訓工作,2016年共舉辦村醫培訓班19期,累計培訓村醫2558人;全面啟動城市醫生“一對一”結對幫帶村醫活動,將任務分解到縣市人民醫院、中醫院及專業公共衛生機構,并明確到個人。

(三)嚴格督導考核,強化結果運用。按照州督導考核辦法,由專家組到八縣市開展督導考核,并及時下發督導考核通報,要求各縣市對照通報中指出的問題,切實加大整改力度,并實行跟蹤檢查。各縣市按照“公平公正、簡便高效、督考結合、績效掛鉤”的辦法,對轄區內鄉鎮衛生院(社區衛生服務中心)按每季度一次的要求進行督導考核,各項目單位對所轄村衛生室進行考核,考核結果在全縣通報,并作為核撥補助資金的基本依據,強化考核結果的運用。

(四)強化資金監管,確保資金使用安全。2016年,全州預算資金總額15661.8萬元(其中中央補助12075萬元、地方配套3586.8萬元),安排人數331.77萬人,人平47.21元。各縣市高度重視基本公共衛生服務項目資金的規范使用,一是按照國家規定標準,足額預算本級配套資金。二是采取“當年預撥、年終結算”方式,強化基本公共衛生服務資金管理,明確項目資金的使用范圍,嚴禁違規使用項目資金,嚴格考核獎懲制度,有效提高了資金使用效率和使用安全。

(五)狠抓宣傳發動,提高群眾知曉率。為切實加強基本公共衛生服務項目宣傳力度,州、縣市、鄉鎮廣泛采用報紙、電視、廣播、手機短信平臺、恩施晚報微信公眾號、云上恩施移動客戶端等多種公共媒體平臺開展基本公共衛生服務項目宣傳。累計發放健康教育資料8380223份,播放健康教育音像資料23760次,設置健康教育宣傳欄2326個,分別舉辦健康知識講座7324次、公眾健康咨詢1615次,營造了較好的宣傳氛圍,提高了群眾的知曉率。

二、主要問題

近年來,我州基本公共衛生服務項目實施取得了明顯的成效,但與國家對項目設計的要求和人民群眾日益增長的健康需求相比,尚有較大差距,發展不平衡、不協調問題較為突出,“州、縣、級、村”四級服務體系中,處于末端和網底的鄉、村兩級成為矛盾和問題的集中地,主要存在以下一些問題。

(一)人員配備嚴重不足,運轉保障困難。一是鄉鎮衛生院編制未落實。按照《關于加強鄉鎮衛生院機構編制管理的意見》(鄂編發〔2009〕26號)總人口1.4‰進行核編(邊遠少數民族地區)的要求測算,全州基層衛生人員編制總量應不少于5680名。目前全州86家鄉鎮衛生院(含社區衛生服務中心)現有編制5030人,與省文件要求缺口達650人。而全州鄉鎮衛生院實際在編只有3697人,空編 1333人。二是為保障鄉鎮衛生院基本醫療和公共衛生服務工作開展,鄉鎮衛生院不得不聘用編外人員來保障運轉,目前此類人員已達2318人。

(二)基層醫療機構專業人才匱乏,鄉村醫生結構不合理。基層醫療機構人才引不進、留不住,普遍缺乏全科醫生和護理人員,其中鄉鎮衛生院在編的醫技人員僅占65%,聘用人員中醫技人員僅占24%,全州在編在崗和招聘的醫技人員之和僅為3000人左右。大量聘用或者衛生院在編的是護理、助產、會計等其他非醫療方面的技術人員。按照專業技術人員所占編制不得低于編制總額的90%測算,目前全州鄉鎮衛生院醫技人員缺額超過2000人。全州在村衛生室執業的鄉村醫生共3285人,已取得執業(助理)醫師資格的僅437人,只占總數的13.3%,與省衛計委關于鄉村醫生2015-2020年教育規劃,至2015年和2020年鄉村醫生全科執業助理醫師和(助理)執業醫師先后達到50%和100%的要求還有很大差距。如咸豐縣鄉鎮衛生院公共衛生科參與管理及服務的83名從業人員中,臨床醫生僅25人(中西醫7人),護理人員34人,其中初級職稱占到82%。鶴峰縣自2014年以來,由于產科醫生缺乏,縣婦幼保健院、各鄉鎮衛生院產科業務相繼關停,全縣產婦分娩都只能到縣中心醫院。

鄉村醫生結構不盡合理。一是部分鄉村醫生年齡偏大,人才青黃不接。個別縣市表現得尤為明顯,如巴東縣在崗村醫542人中,60歲以上村醫67人,分布在67個村衛生室,他們既要完成基本醫療任務,又要完成基本公共衛生服務工作任務,工作十分繁重。二是鄉村醫生學歷偏低,全州鄉村醫生中中專及以下學歷2976人,占比90.5%。以上統計數據表明,鄉村醫生年齡偏大、學歷偏低,總體素質不高,知識結構老化,本領恐慌現象較為普遍,難以適應基本公共衛生服務的基本要求。

(三)部分鄉鎮衛生院缺乏有效管理手段,鄉村醫生待遇普遍偏低。目前鄉鎮衛生院人員構成復雜,包括全額事業編、集體人員、自收自支編、人事代理、單位自聘、“跟班學習人員”、公益性崗位等多種性質,收入分配難以做到科學合理,“同工不同酬”現象大量存在。自2014年起,部分經營狀況不太好的鄉鎮衛生院實行一類公益性事業單位管理模式,職工獎勵性工資比例很低,因此,這些鄉鎮衛生院管理的主動性和員工工作的積極性都難以調動。

鄉村醫生待遇普遍偏低。一是工資水平低。目前鄉村醫生工資待遇主要由以下四部分組成:財政定額補助(5000元每人每年)、基本診療服務費、村衛生室基藥運行費(6000元每人每年)和開展基本公共衛生服務項目補助經費,大部分村醫年均收入3萬元左右。二是鄉村醫生養老保險未完全落實。截止目前,全州已有58%的鄉村醫生參加了養老保險,其中恩施、咸豐、來鳳三縣市出臺了財政補助辦法,尚有42%的鄉村醫生未參加社會化養老保險,多因為無補助政策,“老有所養”問題未完全落實。

(四)基礎設施建設投入不足,難以滿足工作需要。基層醫療機構業務用房緊張和設施設備配備不足的問題較為突出。社區衛生服務中心、大多數鄉鎮衛生院缺乏必要的業務用房和辦公用房,醫療設施設備配備不足,滿足不了群眾的就醫需求。多數村衛生室無項目開展的必備設備,或設備陳舊老化,無法適應項目開展的需要。部分工作人員沒有住房,只能租房住,有的還居住在危房里。

(五)資金使用管理不盡合理,部分服務項目實施難度大。一是補助經費總量不足。目前基本公共衛生服務項目補助資金實行按人頭預撥、按項目結算,補助標準的地區差異化不大,我州因受地理條件所限,山大人稀,服務半徑大,服務周期長,完成相同的工作量,要比交通便利的地方付出更多的人力、物力和財力。二是部分服務項目補助不合理。如農村“預防接種”項目7.5元每針次,重癥精神病人要求一年隨訪4次,一次費用50元,補助經費不足以支付基本的成本開支。省衛計委在2015年即出臺了調整部分服務項目補助標準的通知,通知中明確“各地可根據實際,在科學、合理、規范測算的基礎上,適當調整項目補助標準”,但我州及縣市尚未作出相關調整,沒有出臺調整的實施辦法。

(六)居民自我健康管理意識不強,主動參與程度低。基本公共衛生服務項目是面向全社會提供的健康管理服務,當前居民特別是農村居民普遍缺乏健康管理意識,“重治輕防”的觀念沒有得到根本轉變,大部分居民看病就醫仍習慣于首選各類綜合醫院、專業醫療機構,對于醫療資源相對薄弱的基層醫療機構則缺乏信任度。部分居民認為基本公共衛生服務不能及時解除其病痛和現存健康問題,不愿意配合;部分居民對公共衛生服務認識存在盲點,一味追求無償衛生服務。部分慢病患者如結核病、精神病患者,為了保護自己的隱私不愿意接受項目服務。同時,隨著近年來外出務工人員的增加,農村家庭多為留守老人和留守兒童,難以理解和把握政策,參與意識不強。

三、對策及建議

習近平總書記強調,沒有全民健康,就沒有全面小康,要把人民健康放在優先發展的戰略地位,加快推進健康中國建設,努力全方位、全周期保障人民健康。基本公共衛生服務項目是一項復雜的社會系統及民生工程,政策性強、涉及面廣、任務量大,同時也是脫貧攻堅“兩不愁、三保障”的重要內容,各級政府及部門要切實增強做好此項工作的責任感,針對基本公共衛生服務存在的問題研究對策,探索機制,狠抓落實,確保我州2020年與全國、全省同步全面建成小康社會。

(一)積極爭取政策支持,提高保障水平。一是州人民政府要積極向上反映,爭取資金和政策傾斜。爭取省人民政府和主管部門的大力支持,資金和政策傾斜在考慮地區間物價和成本差異的基礎上,放寬對貧困山區的要求,提高我州人平補助標準。同時,州及各縣市要勇于擔當,針對省文件對下留出的政策口子,在現有政策基礎上適當調整項目補助辦法,對農村特別是邊遠地區實行差異化政策,使項目實施更加符合我州實際。二是州級要研究出臺資金投入和使用管理辦法。基本公共衛生服務是純公共產品,需要公共財政的有力保障,各級財政應足額建立服務項目經費年度預算,解決基層公共衛生人員基本工作費用,逐步解決設施設備不足的問題。

(二)加強人才隊伍建設,提升服務能力。一是要研究政策,有效化解基層醫療服務機構人員短缺、人才匱乏和青黃不接的問題。二是逐步推動“醫聯體”建設,實現州、縣、鄉、村“四級聯動”,結合職稱評定和職級晉升,鼓勵州直、縣直專業機構的醫務人員直接參與基本公共衛生服務工作,提供技術上的指導與援助,提高基層醫療衛生機構綜合服務能力。三是進一步加大依托本地大專院校“定向培養”的工作力度,充實基層特別是鄉鎮、村兩級專業人才隊伍。提高鄉鎮公共衛生工作人員結構比。四是加強培訓指導。重點加強全科醫學知識、公共衛生服務規范等內容的培訓,不斷提高基層衛生人員綜合素質和整體水平。

(三)構建長效激勵機制,充分調動各方積極性。一是充分考慮衛生行業的特殊性,針對目前部分經營狀況不太好的鄉鎮衛生院探索建立有效的激勵機制,加大鄉鎮衛生院自主管理和分配的權限,提高績效工資中獎勵性工資的比例,有效提高基層衛生管理者和員工的積極性。二是全面解決鄉村醫生養老保險問題,出臺參保補助政策,實現應保盡保,解決好未參保人員后顧之憂的問題。三是研究政策,切實解決基層衛生服務人員“住房難”問題。

(四)繼續加強宣傳引導,進一步提高群眾知曉度和參與度。要采取多種形式深入社區、村組和農戶廣泛宣傳項目工作的意義及程序,服務內容和要求。特別是社區衛生服務機構和村衛生室醫務人員要通過健康教育和上門隨訪服務,向居民宣傳公共衛生知識,動員廣大居民自愿、積極參與,變被動服務為主動服務,促使廣大居民自覺接受基本公共衛生服務;充分利用新聞媒體刊播公益廣告和專題欄目,讓媒體宣傳成為健康教育的重要途徑,引導居民不斷增強自我保健和疾病預防意識,改變不良生活習慣,樹立自我健康管理的理念。

附注:

基本公共衛生服務項目:城鄉居民健康檔案管理、健康教育、預防接種、0~6歲兒童健康管理、孕產婦健康管理、老年人健康管理、慢性病患者健康管理(高血壓患者健康管理、2型糖尿病患者健康管理)、重性精神疾病患者管理、傳染病及突發公共衛生事件報告和處理以及衛生監督協管服務、中醫藥健康管理服務、計劃生育基本公共服務(為流動人口建立健康檔案、開展健康教育、加強兒童預防接種、落實傳染病防治措施、加強孕產婦和兒童保健管理、落實計劃生育基本公共服務)、肺結核病患者健康管理。

責任編輯:向建偉


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